2025地方债大盘点：首次突破10万亿，支持基建、楼市|财税益侃

　　2025年地方政府债券发行已收官，发债规模创下历史新高。

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　　根据中诚信国际研究院数据，2025年全年全国发行地方政府债券约10.3万亿元，同比增长5.2%。

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　　中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，这是年度地方政府债券发行规模首次突破10万亿元。2025年地方政府债券发行呈现多个亮点，比如，去年4.6万亿元新增专项债券使用范围进一步拓宽，对房地产相关项目的支持力度明显加大，以稳定楼市等。去年，超10万亿地方政府债券拉动投资，惠民生、补短板，推动隐性债务风险化解，从而稳住经济大盘。

　　“为推动今年经济社会平稳运行，预计2026年地方政府债券发行规模会继续超过10万亿元，并且适度加快发债进度，推动项目尽早开工建设，发挥债券稳投资、补短板等效应。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

　　10万亿资金用在哪

　　为了稳投资、稳楼市和支持地方政府化解隐性债务，2025年初国家将地方政府新增债券限额提高至5.2万亿元，并在四季度又额外增加0.5万亿元地方政府债券发行额度。中央此前安排的10万亿元隐性债务置换计划持续落地，也使得再融资债券发行规模维持高位。

　　中诚信国际研究院数据显示，2025年约10.3万亿元地方政府债券中，新增债券发行5.37万亿元，同比增长13.9%；再融资债发行4.93万亿元，同比下降2.9%。

　　地方政府新增债券主要用于重大项目等建设，而再融资债券则用于偿还旧债。去年地方政府发行的5.37万亿元新增债券中，新增专项债券发行规模约4.6万亿元，同比增长14.5%。

　　袁海霞表示，去年新增专项债在投向“负面清单”管理新模式下，投向领域大幅拓宽，是一大亮点。比如，广东等地发行了收购存量闲置土地的专项债；浙江、四川等地发行了收购存量商品房用于保障性住房的专项债；广西、云南等地明确用于清理拖欠账款的专项债额度、合计规模超1500亿元；北京、上海等地将专项债用于政府投资基金，合计规模超800亿元。

　　根据企业预警通数据，2025年用于项目建设的新增专项债资金中，约26.5%投向市政和产业园区基础设施，约17%投向土地储备，约16.9%投向交通基础设施，约11.8%投向保障性安居工程，约11%投向社会事业等。

　　“对投资拉动明显的市政产业园、交通、水利等项目，仍是地方政府债券的重点支持领域，2025年近半数新增专项债投向相关领域，推动稳增长、促基建；同时，对房地产相关项目的支持力度明显加大，用于土储、旧改、棚改、城中村改造、收购存量商品房的新增专项债资金占比超20%，助力稳地产、稳投资。另外地方创新通过专项债支持政府投资基金，积极支持战略性新兴产业发展及科技创新。”袁海霞说。

　　温来成表示，去年地方政府债券支持房地产领域明显增大，对推动房地产止跌回稳发挥重要作用。一些城市发行专项债来注资当地政府投资基金，以此支持科创等，这种新探索也值得关注。

　　今年地方政府债券发行的另一大特点，是加力化解地方政府债务风险。

　　袁海霞表示，2025年用于化债的地方政府债券发行3.68万亿元、同比增长8.8%，积极助力置换存量隐性债务、“清欠”、补充财力等。

　　“伴随大规模置换持续推进，地方隐性债务规模有所下降，地方化债压力大幅减轻，为地方发展腾挪空间，置换后债务平均利息成本降低超2.5个百分点、节约付息支出超4500亿元。同时，地方通过专项债支持‘清欠’，有助于缓解相关企业主体流动性压力，进一步畅通地方资金链条，推动经济形成良性循环。”袁海霞说。

　　根据财政部数据，2025年地方政府债券发行成本继续下降，平均发行利率首次低于2%；发债期限有所拉长。

　　企业预警通数据显示，在31个省份中，江苏、广东、山东、四川、河南、浙江发债规模位居前六，均超5000亿元。

　　债务管理不断优化

　　2025年地方政府债务管理上也在不断优化，以充分发挥债券资金稳投资、补短板、惠民生等多重效应。

　　根据国务院部署，2025年首次在江苏、山东、广东、四川、北京等10个省份及河北实施专项债券项目“自审自发”试点，即地方项目省级政府批准后即可发行，不用再报国家发展改革委和财政部审核。

　　袁海霞表示，上述试点提升了专项债发行使用效率。去年前三季度，进行“自审自发”试点的10个省份新增专项债完成全年限额的进度均值为93%，明显高出非试点省份18个百分点。另外，试点省份积极推进专项债用途创新、率先拓宽投向领域。如进行试点的广东，在当年2月率先发行了收购存量闲置土地的专项债；北京在当年6月创新将专项债用于政府投资基金，为其他地区拓宽专项债投向领域提供了有益借鉴。

　　随着今年1月5日，山东省发行723.81亿元地方政府债券，2026年地方政府债券发行也已经启动。目前地方政府披露的2026年一季度地方政府债券发行计划额度已经超过2万亿元。

　　袁海霞认为，2026年地方政府债券发行规模将稳步扩容，适度靠前发力。她建议2026年赤字率保持在4%以上，可安排约1万亿元新增一般债，保障“三保”等必要支出，安排5万亿元左右的新增专项债，弥补2025年减少的用于基建项目的额度，并满足持续拓宽专项债用途的需求。

　　“2025年地方政府债券使用进度偏慢，一定程度上影响基建投资拉动效果，2026年要加快支出节奏，主动靠前发力，合理加快地方政府债券的下达拨付以及使用进度，推动尽快形成实际支出和实物工作量。”袁海霞说。

　　在2026年地方政府债券资金投向上，袁海霞建议继续优化投向结构，比如专项债额度可以向新基建领域及具有战略性前瞻性的领域倾斜。中央要求着力稳定房地产市场，预计今年专项债对土储、收购存量商品房等领域的支持力度有望加大。

　　袁海霞认为，当前传统基建领域存在的短板弱项仍需加力补足，专项债对地下综合管廊、韧性城市建设、应急救灾基础设施建设等领域的支持力度仍需加大，并保持医疗、、养老、托幼等民生领域的支持力度，强化基本公共服务托底作用。另外在继续注资中小的基础上，可探索支持其他各类地方中小金融机构的可行性，缓释中小金融机构经营压力。

　　温来成表示，从近些年审计等情况看，地方政府债券资金闲置挪用等问题依然存在，仍需要强化地方政府债券管理，提高项目质量和效益，从根本上来防范地方政府债务风险。

（文章来源：第一财经）